INTRODUCCIÓN

El objetivo de este artículo es sumar una aportación más al debate que no acaba de concluir: el mantenimiento de un cuerpo de seguridad que conserva aún la naturaleza militar con la que fue dotado en su creación en 1844, la Guardia Civil, coexistiendo con cuerpos de policía civiles. Del mismo modo interesa una reflexión sobre las interconexiones entre seguridad y defensa, como conceptos delimitados constitucionalmente. Consecuentemente, ello nos ha de llevar a un acercamiento a la Guardia Civil, como policía militarizada en un Estado de Derecho integrante de la Unión Europea y las consecuencias que de su configuración jurídica se derivan para sus miembros. En todo caso, se trata de un intento más de desmontar la tesis de que la naturaleza militar de la guardia civil sea algo incuestionable e inamovible.

Esta es una cuestión que no ha sido profundamente debatida por ningún gobierno desde la promulgación de la Constitución Española de 1978. Si bien, es cierto, que se van produciendo avances mínimos en la Institución, debido en gran parte a la presión que ejercen las diversas asociaciones, traduciéndose en algunas mejoras en sus condiciones laborales y económicas. Pero nunca hasta ahora, como digo, se ha profundizado en el fondo de la cuestión, la desmilitarización del Cuerpo.

Teniendo presente los cambios que van surgiendo en la sociedad en general, en sus estructuras y en sus organizaciones, también la seguridad se encuentra ante nuevos retos. La globalización la hace aún más compleja en sus grandes cuestiones; terrorismo y crimen organizado. Además, el propio concepto de seguridad hoy en día es mucho más amplio abarcando desde la prevención de los delitos, digamos típicos, hasta los nuevos conceptos de seguridad sanitaria, biológica, química, ambiental, etc. Sin olvidar un nuevo escenario sociológico, una población cada vez más multiétnica con múltiples sensibilidades relacionadas con el tema de la seguridad. También estos retos demandan nuevas soluciones, siendo hora de plantearse si realmente el modelo policial imperante continúa siendo el adecuado para este nuevo contexto, con dos cuerpos de policía, uno civil y otro militar con diferencias abismales en cuanto a su formación y al ejercicio de derechos laborales.

También, para un acercamiento lo más cabal posible a la cuestión que se presenta en algunos países de nuestro entorno y por supuesto en España en relación con el modelo policial; con cuerpos de seguridad militarizados y/o totalmente civiles, es imprescindible partir del posicionamiento constitucional al respecto.

1. ESTADO ACTUAL DEL PROBLEMA
La Constitución española de 1978 diferencia claramente a las Fuerzas Armadas de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Se refiere a las Fuerzas Armadas en el artículo 8 y les asigna la misión de garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional. En cambio, a las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, en el art. 104 les confiere la misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.

La protección de los derechos y libertades públicas de los ciudadanos, así como el mantenimiento de la seguridad pública no puede llevarse a cabo si no es a través de los Cuerpos de Policía, por tanto, los conceptos de derecho militar no deberían acomodarse en ningún caso a una labor estrictamente policial, en el caso que nos ocupa, la Ley 2/1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad siguiendo el mandato del art. 104 de la Constitución encarga a los dos cuerpos la seguridad pública estatal, al Cuerpo Nacional de Policía y a la Guardia Civil, distribuyendo sus funciones. Sin perjuicio de las competencias que en la misma Ley se les confieren a los otros cuerpos de policía a nivel autonómico y local.

En los últimos años se han venido detectando no poco problemas de coordinación entre ambos cuerpos de seguridad estatales, cuyos resultados han sido, en ocasiones, dar al traste con la resolución positiva de algún servicio importante y de prevención de los delitos (me vienen a la memoria los casos de los asesinatos de mujeres jóvenes en la costa andaluza y los asesinatos del 11-M). Pues bien, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) en la campaña electoral de 2004 prometía la creación de un Mando Único al objeto de paliar estos evidentes problemas de descoordinación entre ambas Fuerzas de Seguridad. Incluso se llegó a vender electoralmente como un primer paso hacia una futura reunificación de la Policía Nacional y Guardia Civil.

No tardó en publicarse la constitución del mencionado Mando Único bajo la denominación de “Comité Ejecutivo del Mando Único” (CEMU). En realidad nada nuevo se creó, solo nominalmente, dado que lo componen tanto el Secretario de Estado de Seguridad, los Directores Generales de la Policía Nacional y de la Guardia Civil, el Director General de Infraestructuras y el Director del Gabinete del Ministro de Interior, como digo no se crea nada nuevo, y mucho menos operativo, sólo se reúne a varios cargos del Ministerio bajo un paraguas nominal de rimbombante nombre.

La ejecución de sus decisiones corresponde al Secretario de Estado de Seguridad, como es obvio ya le correspondían a él estas decisiones como órgano superior directivo del Ministerio en donde confluyen las dos Direcciones Generales, de la Policía Nacional y de la Guardia Civil, antes de la creación del CEMU.

La Orden de creación del CEMU establece la constitución de una serie de unidades especiales conjuntas sobre criminalidad organizada, terrorismo, policía científica, etc. así como bases de datos conjuntas. Y algo también muy importante como es la creación de un centro de estudios en materia de seguridad ciudadana, para conseguir que el perfeccionamiento de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado sean homogéneos. Nada se ha hecho al respecto.

Se hace necesario, obviamente, el trabajo en común de los dos Cuerpos, y que éstos deben estar dotados de todos aquellos instrumentos imprescindibles para que sea real la coordinación y/o colaboración entre ambos optimizando al máximo el servicio de seguridad pública en España. Pero para lograr dicho objetivo se alza como un obstáculo las diferencias en cuanto a su formación, los empleos militares que no tienen correspondencia con los civiles, la disciplina militar y el régimen de derechos y deberes, siendo una de sus consecuencias que un mismo ilícito cometido por integrantes de una unidad mixta suponga una mera falta disciplinaria para los miembros de la Policía y delito para los miembros de la Guardia Civil. Homogeneizar ambos Cuerpos de Seguridad no sólo en sus aspectos formativos, sino sobre todo, en condiciones laborales que impliquen igualdad de derechos retributivos y sindicales, es el propósito del movimiento asociativo en la Guardia Civil.

La Constitución Española de 1978 no establece un modelo policial concreto, ofrece un marco jurídico originario en el que tanto caben Cuerpos de naturaleza militar como civiles. En dos artículos hace referencia la Constitución a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; en el 28 al objeto de abrir la posibilidad de limitar o exceptuar el derecho de sindicación a las Fuerzas de Seguridad y a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar y en el 104 en el que después de delimitar sus misiones remite a una Ley Orgánica, tanto su desarrollo estatutario como sus principios básicos de actuación. Con estos antecedentes no hay más que decir en cuanto a la total adecuación del régimen jurídico actual de nuestras Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a los dictados constitucionales.

Y es precisamente por permitir nuestra Constitución ambos planteamientos y, sobre todo, a partir de la desmilitarización de la antigua Policía Armada (hoy Policía Nacional) es por lo se ha venido sucediendo en el tiempo, si solución de continuidad, un debate con gran trasfondo político cuyo núcleo es la idoneidad del sistema actual, con dos cuerpos de policía estatales, uno civil cuyos miembros ejerciten en total libertad sus derechos sindicales dependiente de un solo Ministerio (el de Interior) y otro militar que los tiene absolutamente prohibidos y depende de dos Ministerios (Interior y Defensa), produciéndose una quiebra total de los principios de igualdad que promulga la Constitución de 1978. Este debate reverdece en momentos anteriores a procesos electores y se amortigua o diluye entre elecciones, comportamiento típico de cualquier cuestión política que no se encuentre totalmente resuelta. Los posicionamientos más de izquierdas abogan por un cambio radical en el sistema y los partidos que hasta ahora han gobernado en España desde la transición política (UCD, PSOE, PP) se muestran mucho más conservadores al respecto.

De esta reflexión surgen una serie de cuestiones cuyas respuestas nos podrán ir dando pistas en relación con la oportunidad de continuar conservando para un Cuerpo eminentemente policial un estatuto jurídico militar. Habría que interrogarse si el carácter militar de la Guardia Civil es realmente un elemento imprescindible para su demostrada eficacia, o si, por el contrario, puede estar restando de algún modo la necesaria cercanía con la ciudadana, o, si la insatisfacción laboral de los guardias civiles incide en la prestación del servicio, o también si la labor de protección de los derechos y libertades de los ciudadanos se pueda ver afectada por la carencia que tienen estos policías de los suyos propios.

No hay duda de la constitucionalidad del régimen actual, pero ello no obsta para indagar si un cambio en este sentido, a la luz de los cambios sociales habidos en las últimas décadas y sobre todo después de un proceso de afianzamiento democrático en nuestro país, pueda se posible. Y, lo que es más importante, necesario.

Los guardias civiles no son soldados ni deben serlo, son policías, a pesar de que su estatuto personal los someta a disciplina militar. Funcionalmente son policías y como tales han ser considerados, la desconexión entre la práctica de su trabajo (funciones estrictamente policiales) y el sometimiento al fuero militar que posibilita un cercenamiento de sus derechos constitucionales, resulta de una gran trascendencia. Es más, pudiera ser motivo de pérdida de eficacia, dado que la estructura militarista puesta al servicio de un cuerpo policial puede acarrear graves disfunciones, obstaculizando una prestación del servicio de seguridad más ágil al verse sometido a una cadena de mando muy jerarquizada y poco abierta al trabajo en equipo con los subordinados. A ello habría que añadir la situación de conflicto laboral que se vive en los últimos años en la Institución, con unas bases demandando mejoras laborales que los equiparen con el resto de policías del Estado español y unos mandos que no acaban de tolerar ningún movimiento reivindicativo en el seno del Cuerpo.

A pesar de ello la Guardia Civil es en la actualidad uno de los cuerpos de policía de Europa con mayor prestigio. Mantiene desde 1989 una continuada presencia en los escenarios internacionales en más de veinticinco países, bajo el auspicio de Naciones Unidas (ONU), Organización del Atlántico Norte (OTAN), Unión Europea Occidental (UEO) y la Organización de seguridad y Cooperación en Europa (OSCE). Cuyas misiones han sido básicamente funciones policiales, como observadores o como policía ejecutiva1 y en me

1 En UNMIK (Misión Interina de Naciones Unidas en Kosovo) con las siguientes tareas: a) funciones civiles administrativas, b) promoción de autonomía y autogobierno en Kosovo, c) facilitar el proceso político en Kosovo, d) coordinar la ayuda humanitaria y apoyo a la reconstrucción de infraestructuras, e) mantenimiento de la Ley y el orden, e) promoción de los derechos humanos, f) asegurar la vuelta de los refugiados y desplazados a sus casas. (Fuente: Secretaría de Cooperación Internacional. Dirección General de la Guardia Civil).

nor medida como policía-militar. Esta larga experiencia le ha valido para que se piense en la Institución para formar parte de la policía exterior de la Unión Europea.

Pero, lo cierto es, que la Guardia Civil es una de las Instituciones que menos ha evolucionado en el en el último tercio del siglo XX, se ha modernizado básicamente sus medios materiales, no así su estructura militarizada ni las relaciones entre los mandos y sus bases en las que continúa prevaleciendo una estructura sumamente jerarquizada que dificulta un entendimiento común imprescindible en el servicio público de seguridad..

Con este estado de cosas nace, hace menos de una década, un gran movimiento asociativo dentro del Cuerpo, primero en la clandestinidad y con posterioridad, gracias al concurso de los Tribunales de Justicia que lo legaliza, logra que más de un tercio de la plantilla de guardias civiles se encuentren asociados a alguna de las asociaciones que existen en el Cuerpo. Asociaciones que no cejan en su empeño de demandar además de mejoras laborales, un cambio radical en la configuración jurídica de la Institución, que les reporte una mayor democratización y desmilitarización paulatina.

Las funciones policiales tienen dos vertientes, la garantía de la seguridad ciudadana y la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades, actuando siempre bajo la sujeción de un estricto código deontológico. El Consejo de Europa aboga también por que exista cierta homologación en las instituciones de policía de los Estados miembros, ya que éstas, aparte de velar por el respeto a la Ley, desempeñan un papel social que se traduce en una vinculación estrecha entre la población y la policía basada en la confianza que los ciudadanos ponen en sus cuerpos policiales. En septiembre de 2001 se aprobó el “Código Ético de la Policía”, del mismo extraigo algunos párrafos que pueden resultar esclarecedores de hacía donde se camina en el tema de la seguridad pública en la Unión Europea.

Relacionado con la falta de derechos que puedan sufrir los miembros de la policía, el documento en el punto 5 dice textualmente: “El personal de policía está sometido a la misma legislación que los ciudadanos ordinarios, las únicas excepciones a este principio sólo pueden justificarse para asegurar el buen desarrollo del trabajo e policía en una sociedad democrática”. Y recomienda que: “El personal de policía debe beneficiarse, por regla general, de los mismos derechos civiles y políticos que los demás ciudadanos (…) el personal de policía debe beneficiarse, como funcionarios, de una serie de derechos sociales y económicos tan amplia como sea posible. Deben beneficiarse, en particular, del derecho sindical o de participar en instancias representativas, del derecho a percibir una remuneración apropiada, del derecho a una cobertura social y de medidas específicas de protección de la salud y de la seguridad teniendo en cuenta el carácter especial del trabajo de policía”. Al respecto habría que analizar si, efectivamente, en España y en la Guardia Civil se sigue este criterio, si las limitaciones debidas a su carácter militar, son necesarias e inexcusables en una sociedad democrática.

Y en relación con la aptitud que se le debe exigir a cualquier miembro de un cuerpo de policía el mismo documento dice que: “el personal de policía debe ser capaz de demostrar discernimiento, apertura de mente, madurez, un sentido de la justicia, capacidad para comunicar y, llegado el caso, aptitudes para dirigir y organizar. Debe además tener buena comprensión de los problemas sociales, culturales y comunitario.” Es cuanto menos dudoso que estas premisas no choquen en referencia a la Guardia Civil con el método de enseñanza y adiestramiento militar que se promueve en las academias de enseñanza del Cuerpo.

En un sistema de seguridad tan complejo como el nuestro, las diferencias entre la policía civil (Cuerpo Nacional de Policía) y la policía militar (Guardia Civil), con sendos estatutos jurídicos diferenciados en lo relativo a su organización y personal, pero con una norma integradora que regula sus funciones y su actuación (Ley 2/1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad) proporciona al sistema un cierto grado de desequilibrio. La exigencia militar se traduce para los miembros de la Guardia Civil en limitaciones de derechos constitucionales y condiciones laborales más duras, sufriendo además un régimen disciplinario mucho más estricto que cualquier otro policía del Estado. En cambio, los miembros del Cuerpo Nacional de Policía mantienen intactos sus derechos, como cualquier funcionario civil y un régimen disciplinario más moderado. Pero lo que es más importante es la repercusión que esta situación pueda tener en los receptores de su servicio de seguridad, los ciudadanos.

La Guardia Civil se sitúa en una posición intermedia entre las Fuerzas Armadas y los Cuerpos policiales, ello es debido a la dicotomía existente entre sus funciones primordialmente policiales y la sujeción a normas militares. La invocación a la disciplina militar como instrumento de mayor eficacia se desvirtúa desde el mismo momento que se deja de exigir este plus de disciplina a otro colectivo cuyas funciones, son básicamente iguales, por lo que el elemento diferenciador entre un Cuerpo y otro, no se configura de tal magnitud para admitir tales diferencias en el ejercicio de derechos fundamentales. Las consecuencias más graves, aparte de la carencia del derecho de sindicación, vienen determinadas por la sujeción de la Guardia Civil a la Jurisdicción militar, lo que da lugar, en no pocas ocasiones, a que a los guardias civiles se les encarcele en prisiones militares por infracciones tipificadas como delitos militares, dándose la circunstancia de que las mismas infracciones cometidas por policías nacionales son sancionadas dentro del ámbito del derecho administrativo.

Si bien es cierto, que no sólo España comparte las labores policiales con cuerpos civiles y militares, sino que otros países de la Unión Europea tradicionalmente han contado con cuerpos de policía de naturaleza militar, Francia, Italia, Holanda, Portugal y hasta hace poco Bélgica.

Sin embargo, en la mayoría de los casos estos cuerpos, a diferencia de la Guardia Civil española se encuadran directamente en las Fuerzas Armadas de su país, tal es el caso de Francia, Italia, forman parte de sus respectivos ejércitos.

1.1.1. Especial referencia al movimiento asociativo en el Cuerpo, como sustitutivo de sindicación
El movimiento asociativo surgido durante la última década en la Guardia Civil ha resultado de tal magnitud y se ha mostrado tan versátil que se ha convertido en uno de los motores de cambio de la Institución; forzando, con su única existencia y sin arma legal alguna para su legítima reivindicación (por ser absolutamente prohibido), una serie de mejoras laborales (jornada, turnos, vacaciones, retribuciones de las horas extraordinarias, etc.) de iniciativas legislativas próximas a ser debatidas en las Cortes Generales (asociaciones profesionales, derechos y deberes, régimen disciplinario, etc.) y de cambios en la propia organización como ha sido la creación del Consejo Asesor de Personal (CAP) nacido en la anterior legislatura con un Gobierno conservador, iniciativa que parece ser pretendía servir como sucedáneo de representación de los guardias civiles, pero a día de hoy debido a sus carencias como órgano ejecutivo y poco democrático ha quedado más bien postergado a cuestiones más testimoniales que ejecutivas. El CAP, cuyos vocales no representan a ninguna organización, tendrá que dar entrada a las asociaciones del Cuerpo o se convertirá en un órgano a espaldas de las bases de la Guardia Civil, un órgano más de complacencia de sus directivos.

También la existencia de diferentes asociaciones dentro de la Institución ha servido para que sus miembros encuentren en ellas a sus propias organizaciones que les puedan ayudar y asesorar en temas legales, sobre todo en el ámbito disciplinario, sintiéndose más amparados, siendo además un elemento integrador en el que confían a la hora de luchar por sus derechos. A pesar de que no les está permitido a los guardias civiles, ni individual, ni por supuesto colectivamente, realizar cualquier acción reivindicativa, lo cierto es que acaban por ingeniarse acciones que, si no directamente, indirectamente se convierten en medidas de presión

Pero, ¿por qué la necesidad de asociaciones en el seno del Cuerpo de la Guardia Civil? Básicamente por la carencia de sindicatos, por la necesidad de instrumentar cauces legales de participación y representación de los guardias civiles, hasta de que de una vez por todas se concluya con la regulación de las asociaciones profesionales.

2. CONCLUSIONES
La Guardia Civil con las Fuerzas Armadas solo tiene en común su sometimiento a disciplina militar, y la eventualidad de que se les pueda conferir alguna misión de carácter militar, misiones que se encuentran todavía sin definir. Con los Cuerpos de Seguridad todo lo demás, su denominación, sus funciones, su posición sistemática en la Constitución, su dependencia de la Administración Civil del Estado y su régimen retributivo. La plural dependencia, del Ministerio de Defensa y de Interior, produce de hecho un cierto grado de esquizofrenia entre sus miembros, que a pesar de sentirse como policías se encuentran sometidos a las reglas castrenses.

Con la nueva Ley Orgánica de Defensa de 17 de noviembre de 2005 el concepto de defensa se amplia con respecto a las misiones que confiere la Constitución a las Fuerzas Armadas, al incluir la defensa del ejercicio de los derechos y libertades, mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Pues bien, los actores principales de dicha política continúan siendo las Fuerzas Armadas, porque la contribución a la defensa nacional del resto de actores es una contribución excepcional para situaciones igualmente excepcionales (en tiempo de conflicto armado y durante la vigencia del estado de sitio), y desde luego dentro de los propios ámbitos de actuación y normativos de otros colectivos e incluso de la sociedad civil. En efecto, la Guardia Civil, habrá de contribuir como cualquier cuerpo de seguridad a la resolución de estos conflictos, pero repito siempre desde su propio ámbito competencial. Y sólo en algún caso que aún queda por definir mediante la legislación de desarrollo de la Ley Orgánica de Defensa, podrá realizar funciones estrictamente militares. Por ello, considero que estas funciones tienen un claro carácter residual, respecto de la labor de la Guardia Civil en su conjunto, y que la posibilidad de realizar estas funciones no otorga por si misma el único fundamento jurídico para definir su naturaleza jurídica, que sigue un criterio historicista y no funcional.

La Guardia Civil no forma parte de las Fuerza Armadas, por lo tanto, aún aceptando su condición de militares, no concurren en sus miembros las mismas circunstancias que sustentan las limitaciones de derechos en los miembros de los ejércitos, de los militares en el sentido propio de la palabra.

Los guardias civiles son funcionalmente policías y jurídicamente militares. Y esta circunstancia, nada más que ésta, es la que permite que carezcan de muchos derechos o bien que el ejercicio de los mismos sea tan limitado. La Guardia Civil realiza las mismas funciones que encomienda la Constitución a los Cuerpos de Seguridad, dichas funciones son compartidas a nivel estatal por el Cuerpo Nacional de Policía, no obstante, los componentes de ambos Cuerpos disfrutan de un ejercicio de sus derechos con diferencias abismales. Un policía nacional tiene plena libertad de sindicarse, que aún cometiendo infracciones disciplinarias de carácter grave, no va a suponerle una privación de libertad. Todo lo contrario ocurre con los guardias civiles, son susceptibles de ser encarcelados por meras infracciones administrativas y carecen de cualquier órgano de representatividad, sean sindicatos o asociaciones profesionales.

Tengo el convencimiento de que no son necesarias tales medidas restrictivas para asegurar el servicio de protección de sus derechos a los ciudadanos. La condición de militares aparte de incidir negativamente en un ejercicio normalizado de sus derechos, puede, además, incidir negativamente en la prestación de su servicio debido a que en una organización tan cerrada donde la disciplina, la estructura fuertemente jerarquizada, una serie de valores estrictamente castrenses y la rigidez que proporciona todo sistema militar, puede entorpecer un servicio de seguridad que va a venir determinados en bastantes ocasiones por factores de iniciativa individual, cierta discrecionalidad y rapidez a la hora de tomar decisiones, sin que quepa que lo entorpezca extensas cadenas de mando restando el necesario dinamismo a esas propias funciones.

Justificar el mantenimiento de tal carácter en cuestiones históricas no me parece de suficiente entidad para respaldar un régimen jurídico que implica una limitación tan grave de derechos para sus miembros, ya que ni la realidad social de la creación del Cuerpo, ni la realidad política tiene comparación alguna con la actual.

Considero, por tanto, que sin violentar la Constitución española, la Guardia Civil puede y debe convertirse en un cuerpo de carácter civil, igual que ya ocurrió con la Policía Nacional en 1986.

Nuria Olmedo. Doctora en Derecho.

Autora de “Guardia Civil: ¿policías o soldados?” (Ed. Almuzara. 2003)

Fuente: Artículo publicado en la página web del Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya (www.iigov.org)